Considérations sur la participation des pays ACP

dans les négociations APE1

 

 

Contexte

 

Je voudrais d’abord saluer l’initiative prise par l’Institut des Hautes Etudes Internationales de Genève de m’inviter à m’adresser à ce groupe de chercheurs et diplomates africains sur la genèse des négociations des Accords de partenariat économique (APE) et les problèmes que rencontrent les pays ACP dans ce processus de négociations. Ces négociations APE constituent en ce moment le sujet d’intérêt majeur pour les pays ACP et avaient été prescrites par l’Accord de Partenariat  ACP-CE signé le 23 Juin 2000 à Cotonou. L’objectif de ces négociations  étant d’assurer une transition entre un régime commercial caractérisé par des préférences commerciales et dérogatoire du droit commun de l’OMC fondé sur la clause de la nation la plus favorisée, et un nouveau régime dit « post-Cotonou » conforme aux règles de l’OMC visant une meilleure intégration des pays ACP dans le système commercial multilatéral.

 

C’est d’autant un plaisir pour moi de revenir comme conférencier dans cet Institut où il m’a été donné d’être auditeur il y a quelques années dans des matières de relations économiques internationales, notamment le droit du règlement des différends économiques internationaux avec Mme Brigitte Stern et le droit de l’OMC avec Mme Marceau. Mes remarques se basent sur des faits observés dans le cadre de mes fonctions actuelles au Secrétariat du Groupe ACP et j’espère que notre débat sera mutuellement enrichissant.

 

Avant de renter dans le détail de mes explications, je voudrais revenir sur une réalité  imprescriptible dans l’arène des relations internationales aujourd’hui où l’économique et le commercial priment sur toute autre considération depuis la « fin de l’histoire » avec l’évaporation communiste, les Etats ou encore les organisations supranationales d’intégration  sont essentiellement mus par leurs intérêts. Il n’y a point de place en ce début de XXIe siècle pour la philanthropie ou des cadeaux sans calculs stratégiques sur les bénéfices et opportunités que doivent générer les investissements consentis y compris dans le cadre de l’action dite humanitaire. Il faut donc être armé pour décrypter les enjeux, déterminer ses intérêts et articuler des positions qui ne compromettent pas l’avenir immédiat de sa communauté politique et à terme son développement durable. C’est pourquoi le thème de nos échanges ce jour est une fresque très illustrative de cet environnement international post-idéologique où la compétition pour les marchés captifs, la recherche de débouchés commerciaux, l’approvisionnement sûr en ressources diverses sont devenus plus féroces que jamais.

 

A mon sens, l’évolution des relations entre les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique et l’Union Européenne vers des partenariats économiques régionaux dont les modalités se négocient à travers les APE participe de la mise en œuvre d’une vision stratégique de l’Europe afin de s’ajuster au nouveau contexte international par une évolution des modalités qui avaient jusque là encadré ces échanges.

 

Comment s’est imposée l’idée de cette nécessaire refondation des relations entre les pays ACP et les Communautés Européennes ? Répondre de manière pertinente à cette question requiert que l’on revienne à la genèse du Groupe ACP.

 

I.                   Genèse du Groupe ACP et évolution vers les APE

 

La politique communautaire de coopération au développement trouve ses origines dans l’association des Pays et Territoires d’Outre-mer à la Communauté dès 1957, à l’issue d’un compromis entre les Etats membres favorables à une approche mondiale du développement dont le chef de file était l’Allemagne, et les Etats membres favorables à une relation Europe-Afrique privilégiée dont le chef de file était la France. (Je voudrais ouvrir une rapide parenthèse sur la permanence de ce clivage au sujet du projet aujourd’hui 50 ans plus tard d’Union pour la Méditerranée cher au Président Sarkozy et les réserves d’Angela Merkel car chacun de ces pays se déterminant sur l’échiquier stratégique européen en fonction de son aire d’influence et de soutien).

La France souhaitait avec son premier Ministre de l’époque Gaston Deferre conserver l’indivisibilité de ses territoires douaniers à travers l’unicité de l’espace commercial qu’était la métropole, les colonies et les territoires d’Outre-mer alors que qu’un autre groupe de pays était favorable à une approche indifférenciée d’aide au développement. En bref, le compromis adopté fût celui d’une association conçue comme une approche globale, couvrant à la fois le régime commercial et l’aide au développement. Après les 5 premières années du régime d’association prévu par le Traité de Rome, de nombreux pays avaient accédé à l’indépendance et les motivations de la coopération n’avaient pas changé. Quelles étaient ces motivations ?

 

D’une part chez les pays européens, on relève un souci de préservation de leurs intérêts économiques, commerciaux et géopolitiques dans leurs anciennes colonies dans un contexte de guerre froide ; d’autre part, chez les jeunes Etats indépendants domine l’impérative nécessité de continuer de bénéficier des préférences commerciales et des financements sûrs pour les projets de développement. Ces motivations allant à la rencontre les unes des autres conduisirent à la poursuite des relations de coopération dans le cadre de deux conventions successives : Yaoundé I de 1963-1969 et Yaoundé II de 1969-1974. Il faut souligner qu’au cours de cette période dite euro-africaine (1957-1974), l’aide s’est essentiellement concentrée sur l’Afrique Noire Francophone.  Cependant, certains pays européens n’avaient pas renoncé à faire endosser à la Communauté le maillot d’une politique mondiale de coopération. Et l’adhésion du Royaume Uni à la Communauté aura pour conséquence d’induire une  réorientation de la politique communautaire de coopération et d’élargir le nombre de pays bénéficiaires côté ACP.

 

En 1975, les préoccupations européennes liées au premier choc pétrolier, à savoir la peur de manquer de matières premières et le souci de préserver des marchés extérieurs privilégiés, se sont ajoutés aux intérêts géostratégiques et au sentiment de responsabilité découlant du passé colonial qui prévalait encore largement, pour motiver la signature de la première Convention de Lomé. Avec Lomé, c’est l’élargissement du Groupe ACP à de nombreux pays africains du Commonwealth, à quelques pays des Caraïbes et du Pacifique, ainsi qu’à d’autres pays d’Afrique Sub-saharienne désireux de faire partie du Groupe ACP qui compte alors à l’époque 46 pays. Le Groupe ACP naîtra officiellement en Guyane dans le cadre de l’Accord de Georgetown en 1975.  Tant qu’il y avait un statu quo dans les paramètres ayant motivé le développement de ce partenariat, des changements n’étaient pas envisageables. Ainsi il y eût quatre conventions successives de Lomé auxquelles viendra se greffer un avenant au début des années 90. Avec le surgissement de  nouveaux paramètres dans l’arène internationale, de nombreuses voix parmi les eurocrates de Bruxelles se mirent à revisiter le cadre général du partenariat ACP-CE pour tirer les conséquences de ces changements et appelèrent à une évolution de ces relations. Pour certains de ces eurocrates, avec l’évaporation communiste et la fin de la guerre froide, rien ne justifiait le nécessaire maintien de cette aide à « fonds perdus ». On nota de manière concomitante un détournement stratégique de l’aide de certaines anciennes métropoles vers l’Europe centrale et de l’Est où s’intensifiera la politique d’aide au développement pour préparer leur adhésion à l’Europe communautaire. Avec l’Afro-pessimisme dominant et le déclassement géopolitique de l’Afrique Sub-saharienne, les plus critiques des eurocrates préconisaient l’intensification de l’aide européenne et la réorientation des crédits communautaires vers d’autres régions du monde pour tenir compte de leur du développement rapide  et surtout de l’évolution générale des conditions économiques et politiques du développement.

 

La sentence contenue dans le Livre Vert commandé par la Commission européenne à des universitaires et stratèges européens en 1996 sur le thème  « Les Relations entre l’Union Européenne et les Pays ACP à l’Aube du 21è siècle : Défis et Options pour un nouveau partenariat » est sans appel. « La période coloniale et post-coloniale est révolue et l’environnement international désormais politiquement plus ouvert doit permettre d’établir de manière moins ambiguë les responsabilités de chaque partenaire ». En clair, il n’y a plus de remords à se faire dans le positionnement de l’Europe à travers le monde ; et les nombreux scrupules qui ont accompagné sa politique d’Aide au développement doivent céder le pas à des relations plus pragmatiques et tournées vers la maximisation de ses intérêts maintenant que l’économie de marché est le principe structurant unique des relations économiques et commerciales internationales. Par ailleurs, il faut mettre un terme à des actions répétées de substitution par la Communauté visant l’amélioration de l’efficacité de la coopération  au partenaire défaillant que sont les pays ACP.

 

En se livrant à une évaluation des instruments des politiques de coopération de la Communauté, les auteurs du Livre vert justifient ces nécessaires évolutions par :  

 

      -    Un faible niveau de consommation par les pays ACP des crédits FED; 

-         De nombreux projets financés avec les concours des fonds FED quand bien ils se sont révélés pertinents n’ont pas conduit à une amélioration des indicateurs de développement au niveau national ;

-         L’impact limité l’aide-projets : l’évaluation des quelques 335 projets financés au cours de la décennie 1980 révèle un taux d’efficacité de 30% pour ne prendre que l’exemple des secteurs de l’agriculture et du développement rural ;

-         La coopération « produits de base » à travers les mécanismes de compensation Stabex et Sysmin est dépassée du fait de l’évanouissement du rôle de l’Etat dans la détermination des prix aux producteurs ; puis les critères d’éligibilité ont été remis en cause ;

-         Les préférences commerciales de Lomé certes sont plus bénéfiques pour les pays ACP que le schéma classique du SPG et représentent un degré de sécurité d’accès inégalé au marché communautaire pour les exportateurs ACP ; cependant, la valeur des préférences commerciales a diminué et continuera de s’éroder en raison des négociations commerciales multilatérales. De surcroît, leur impact est resté cependant limité car il a confiné la production à des secteurs ouvrant des préférences, réduit les perspectives de diversification de la base d’exportation des pays ACP. Pire encore, les pays ACP n’ont pas réussi à augmenter ni même à maintenir leur part de marché dans l’UE, alors que des exportateurs ne jouissant pas de préférences sont arrivés à augmenter leur part de marché. Le marché de l’UE est resté important pour les pays ACP qui dépendent encore de l’UE pour environ 40% de leurs recettes d’exportation.

 

En se penchant sur la structure des échanges commerciaux entre les pays ACP et l’Europe à la fin des années 90, on note que la dépendance commerciale des exportations ACP vers l’Europe varie selon les régions : près 52% pour l’Afrique Sub-saharienne, 23% pour le Pacifique et 18% pour les Caraïbes.  

 

Face à ces performances en demi-teinte aussi bien de la coopération au développement que des bénéfices escomptés des préférences commerciales du partenariat ACP-CE, la principale conclusion qui émergea du Livre-vert est que la politique communautaire de coopération au développement doit être déterminée par les résultats. Désormais, seuls des résultats doivent guider et justifier le maintien du partenariat entre les pays ACP et les Communautés Européennes. Si pour la partie européenne, la recherche de résultats doit être le moteur de ce nouveau partenariat, pour les pays ACP, on doit renforcer le partenariat pour relever les défis du développement dans un contexte d’extension de la pauvreté et de généralisation des ajustements structurels. Comment concilier ces deux exigences entre d’une part la recherche de « résultats » côté européen  et les besoins accrus de développement côté ACP?  Une réflexion sur le concept de « résultats » côté européen laisse deviner :

 

-         des recherches accrues de débouchés commerciaux avec des mécanismes incitatifs d’investissement, de participation des entreprises européennes aux appels d’offre des marchés publics des pays ACP, la mise sur pied d’un cadre de concurrence qui mette aussi bien les opérateurs économiques  communautaires que ceux des pays ACP sur un même pied d’égalité;

-         un approvisionnement garanti en matières premières et produits de base pour satisfaire la demande intérieure des industries manufacturières européennes ;

-         l’attrait pour un marché captif de consommateurs (le continent africain à lui seul représentera à l’horizon 2030 un potentiel de 1,6 milliards de consommateurs),

-         une meilleure stabilité et sécurité aux portes de l’Europe à travers des pays ACP qui structurent un dialogue politique fécond à l’intérieur pour faire avec l’UE face aux périls globaux et faire front commun dans le cadre de mécanismes de coopération aux défis environnementaux, alimentaires, migratoires, démographiques, aux trafics illicites etc., l’objectif étant à terme de réduire les risques d’instabilité aux portes et à l’intérieur de l’Europe; 

-         un alignement des échanges commerciaux sur les normes de l’OMC pour réduire significativement les transferts de fonds consentis à travers les préférences commerciales octroyés aux pays ACP y compris réduire la facture des coûts supportés par l’Europe dans les dérogations successives à l’OMC ;

-         l’extension aux multinationales et opérateurs économiques et commerciaux de l’Union Européenne de tout traitement préférentiel ou plus favorable consenti par les pays ACP aux pays émergents qui viendraient faire du shopping dans les pays et régions ACP.

 

Pour les pays ACP en revanche, toute évolution nouvelle de la relation avec l’Europe communautaire doit leur permettre d’assurer leur intégration optimale dans l’économie mondiale pour réduire au minimum leur marginalisation croissante et surtout participer de manière rentable aux marchés internationaux des marchandises , des capitaux, des services et de l’emploi et  maximiser les opportunités offertes par l’environnement mondial. Dès lors pour les pays ACP, s’il faut passer à des partenariats économiques régionaux, ceux-ci doivent en priorité servir d’instruments de développement pour contribuer à la réduction significative de la pauvreté et induire une amélioration des conditions de vie des populations. Il est entendu également côté ACP que l’intégration dans le système commercial multilatéral passe au préalable par le renforcement de l’intégration économique régionale.

 

Il faut rappeler que l’une des options stratégiques proposées par le Livre Vert était l’éclatement de l’Accord de Cotonou en accords régionaux pour remplacer la Convention par un ensemble d’accords régionaux. Cette option présentait l’avantage de permettre à l’UE de mettre sur pied des stratégies de négociation différenciées par régions et sous-régions, d’inclure dans les accords ainsi morcelées des obligations spécifiques en fonction des niveaux de développement et des atouts que présentaient pour eux les régions ACP.

 

C’est pourquoi la première grosse difficulté à laquelle ont été confrontés les pays ACP en Septembre 2002 au moment du lancement officiel des négociations des Accords de Partenariat Economiques était le refus par la Commission de la proposition ACP de négocier en bloc comme ils l’avaient toujours fait dans le cadre des successifs Accords de Lomé et Cotonou. Ce refus a considérablement affaibli la capacité de négociation de plusieurs régions et pays ACP conduisant certains à  abandonner la table des négociations du fait de leurs insuffisances en capacités humaines et institutionnelles, et à réclamer comme préalable à toute négociation le renforcement de leurs capacités et l’assistance technique. En rejetant la proposition « tous ACP » de négocier ensemble, la Communauté redoutait les incertitudes et les difficultés vécues lors des négociations de l’Accord de Cotonou et pouvait obtenir plus facilement des compromis avec des régions qui correspondaient à ses objectifs stratégiques.  Quel sont à ce jour le panorama et l’état d’avancement des négociations APE ?

 

         II.  Evolutions récentes des négociations APE

 

Le dernier Conseil des Ministres ACP tenu à Addis Abeba du 8 au 11 juin 2008 suivi du Conseil conjoint ACP-UE offre le cliché le plus récent de l’état d’avancement de ces négociations. Toutes les organisations régionales ACP ont fait le point de ces négociations en relevant les difficultés rencontrées et les aspects de convergence enregistrés jusqu’ici.  

A ce jour, seuls 35 Etats sur les 77 ont paraphé des APE dont 15 un APE complet qui sont les pays des Caraïbes à travers le Cariforum et 20 un APE intérimaire ne couvrant que le commerce des marchandises. En clair, sur les 20 signataires des APE intérimaires, deux sont de la région Pacifique (Fiji et la Papouasie Nouvelle Guinée qui à eux deux font près de 80% du commerce et de la population de cette région). 18 pays sont africains se répartissant comme suit :

-5 d’EAC (Burundi, Rwanda, Kenya, Uganda et Tanzanie)

-5 d’ESA (Madagascar, Maurice, Seychelles, Zimbabwe et Comores)

-5 de la SADC (Botswana, Lesotho, Namibie, Mozambique et Swaziland)

-2 de la CEDEOA (Côte d’Ivoire et Ghana)

-1 de l’Afrique Centrale (Cameroun).

 

Le premier constat qui se dégage des présentations faîtes par les régions négociatrices ACP est que la majorité des Etats ACP ont déployé des efforts considérables pour respecter la date butoir du 31 décembre 2007 en raison des contraintes de temps, ce qui a conduit à parapher des accords élaborés à la hâte et à peine examinés sur le fonds, certaines contenant de nombreuses clauses litigieuses. Dans sa résolution adoptée à Addis Abeba sur les négociations des Accords de Partenariat économique, le Conseil des Ministres ACP relève que l’existence de nombreuses clauses litigieuses, contestables ou inutiles a empêché de nombreux pays ACP (les 42 non signataires à ce jour) à ne pas franchir le pas. A leur avis, cette situation très délicate a conduit à la coexistence dans certaines régions ACP de régimes commerciaux hétérogènes se chevauchant les uns les autres (SPG classique, régime post-Cotonou, régime Tout Sauf les Armes) et régissant les échanges entre les Etats ACP et l’UE. Cette situation est fort préjudiciable aux processus d’intégration des régions concernées et contraire à l’objectif de Cotonou de privilégier l’intégration régionale dans le cadre des APE.

 

 Les ministres ont également constaté avec inquiétude que le processus et le résultat des négociations APE ont conduit à l’éclatement de certaines régions ACP, situation susceptible de s’aggraver si des mesures correctrices ne sont pas prises et qui va à l’encontre des attentes placées dans les APE en tant qu’instruments pour construire et renforcer l’intégration régionale. Ils relèvent qu’à l’heure actuelle, différentes règles d’origine sont appliquées entre différentes régions ACP, et parfois même au sein de ces régions, ce qui empêche le cumul entre tous les Etats ACP et va à l’encontre de l’objectif de faire fond sur l’acquis de Cotonou.

 

En tout état de cause, la dimension développement des APE va bien au-delà de l’assistance financière et de l’aide pour le commerce et qu’elle recouvre tous les facteurs qui limitent la capacité des gouvernements ACP de restructurer leurs économies et d’atteindre leurs objectifs fondamentaux en matière de création d’emplois, de croissance des revenus et de réduction de la pauvreté. Par ailleurs, il n’existe pas une vision commune entre la partie européenne et les ACP au sujet du traitement asymétrique. Pourtant, la disparité des situations économiques et commerciales des deux partenaires l’exige. Actuellement, la partie européenne limite le traitement asymétrique à la libéralisation des droits de douane alors que les pays ACP veulent que cela recouvre tous les domaines des accords, notamment les sauvegardes.

 

Le financement des coûts d’ajustement reste une pomme de discorde entre les parties. Alors que de nombreux pays ACP réclament des fonds additionnels aux fonds FED pour compenser les pertes liées à la mise en place des APE, la partie européenne maintient que l’accroissement considérable des fonds prévus dans le cadre du 10è FED est une indication suffisante de la volonté de la partie européenne de prendre en compte les besoins de financement que suppose la mise en œuvre des APE, et ce qui manque le plus côté ACP ce sont les projets et programmes pertinents pour déclencher les décaissements de ces fonds.

C’est pourquoi à Addis Abeba, dans la résolution adoptée par les ministres à l’issue de leurs échanges, ils ont invité les Etats membres de l’UE et la Commission à prendre d’urgence des engagements financiers, y compris concernant la mise en œuvre de l’Aide pour le commerce, en vue de financer sur une base prévisible les coûts d’adaptation liés aux APE ; ils ont en outre demandé aux Etats membres de l’Union d’annuler toutes les dettes contractées par les Etats ACP de façon à dégager des ressources pour financer les coûts d’ajustement liés aux APE ainsi que les projets et programmes d’intégration régionale.

 

Pour conclure, je relève que l’évolution historique de la relation ACP –UE démontre l’existence d’une vision stratégique de l’Union dans son passage vers des APE ayant vocation à encadrer le libre échange entre les pays ACP et l’Union Européenne.  Néanmoins, nous sommes ici en présence de partenaires de niveau de développement profondément asymétrique. Et l’asymétrie doit rester le moteur de ces négociations pour donner le temps nécessaire aux pays ACP de se préparer en renforçant leurs capacités institutionnelles, infrastructurelles, leur outil commercial pour devenir un partenaire crédible. Cette asymétrie doit aller au-delà du simple calendrier de démantèlement tarifaire pour couvrir tous les secteurs de négociation et l’adjonction de clauses significatives de sauvegarde est absolument nécessaire. Par exemple, la question des subventions agricoles octroyées par l’UE à ses producteurs ne figure pas au menu des négociations des APE. Comment dès lors garantir une concurrence saine  entre producteurs ACP et UE, ou à terme ou le maintien des filières agricoles qui garantissent la sécurité alimentaire, le développement rural ou le développement tout court des pays ACP ?

 

En examinant le Rapport 2007 sur « le Commerce et le Développement » publié par la CNUCED en Septembre 2007, ce document souligne avec force statistiques que les gains que les pays en développement peuvent tirer d’un meilleur accès aux marchés dans le cadre des Accords de Libre Echange (ALE) avec les pays développés sont très limités car ils ont souvent pour conséquence de restreindre la croissance à long terme d’industries compétitives dans les pays en développement, quand bien même ils accroitraient sur le court terme les investissements étrangers directs. Ces ALE ont assez souvent réduit ou éliminé la portée des options et des instruments tels que les mesures de protection et de soutien aux industries naissantes, que les pays développés ont utilisé avec succès pour élargir leurs capacités d’offre. Les négociations restent cependant ouvertes et la possibilité existante dans les textes paraphés à ce jour de renégocier certaines dispositions ou de remettre à plat des clauses contentieuses attestent que le chantier des APE reste à parfaire afin que les préoccupations de développement des pays ACP ne soient pas reléguées à l’arrière plan au profit d’une démarche mercantiliste.

 

Achille Bassilekin (Juillet 2008)     



1 Communication présentée à l’Institut des Hautes Etudes Internationales de Genève le 2 Juillet 2008  dans le cadre d’un séminaire de recyclage de diplomates africains.