Questions relatives au mouvement des personnes physiques

 dans le cadre de l’Accord Général sur le Commerce des Services(AGCS) à l’OMC٭

      L’Accord Général sur le Commerce des Services offre un cadre multilatéral de règles et de disciplines visant la libéralisation du commerce des services à travers différents modes de prestations,  y compris le mouvement de personnes physiques qui se rendent à l’étranger de manière temporaire pour y travailler. De par leur présence en tant que prestataires de services, ceci est communément désigné mouvement temporaire des personnes physiques ou mode 4. Les Etats membres de l’OMC ont entrepris de clarifier les normes entourant ces prestations de service par les déplacements temporaires de travailleurs.

                A ce jour cependant, très peu de progrès a été accompli dans le  cadre du mouvement des personnes défini par l’AGCS. C’est le moins libéralisé des quatre modes de prestations régis par l’AGCS du fait notamment des engagements très limités aussi bien dans les secteurs, les niveaux de qualification, et les catégories d’emplois présentant un intérêt pour les pays en développement que les PMA .  Pour influencer le processus en cours, plusieurs pays en développement et des PMA ont individuellement et  collectivement soumis des propositions visant une plus grande libéralisation du mouvement des prestataires de Services. Cependant plusieurs des questions ayant  été soulevées par ces propositions n’ont pas été traitées par les Offres déposées à ce jour par les membres.

En gros,  deux facteurs ont une incidence sur les négociations relatives au Mode 4 :

      -Le premier est que plusieurs pays ne font pas de distinction entre les mouvements temporaires et la migration permanente en termes de modalités administratives et de mécanismes, brouillant ainsi la distinction entre les deux. Plusieurs pays traitent davantage le mouvement des personnes physiques comme la migration plutôt qu’une question commerciale, ce qui complique les négociations sur le mode 4.

      -Le second facteur est que l’accent a davantage été mis sur les travailleurs très qualifiés et les fournisseurs de services professionnels  dans les négociations sur le mode 4 ; et très peu ou pas de progrès en revanche sur les catégories de travailleurs peu et semi qualifiés qui sont d’un intérêt majeur pour les pays en développement et les PMA .Ce traitement asymétrique des catégories de qualification est dû au fait qu’il y a déjà un mouvement important d’employés à l’intérieur des filiales des multinationales reflétant la globalisation des opérations de production . Cette fluidité a cependant manqué dans le cas des travailleurs peu qualifiés étant donné qu’il y a des difficultés inhérentes à l’expansion de l’accès aux marchés pour les travailleurs  moins et peu qualifiés, et dont notamment les préoccupations relatives au déplacement du travail, à l’immigration illégale, et à l’intégration sociale ont tendance à prévaloir. Dès lors, il y a un grand défi  pour certains membres de l’OMC, particulièrement pour les PMAs, pour la prise en considération de  leur intérêt prioritaire dans le mode 4 étant donné que  l’environnement favorable aux négociations pour ces catégories de travailleurs doit être créé.

      Quel est alors le panorama actuel des négociations sur le Mode 4 ?

          Il convient de dire que les négociations sur le Mode 4 constituent un volet important des négociations sur l’AGCS depuis 2000. Dans la phase initiale de ces discussions et avant le stade des Demandes et des Offres, six propositions relatives au mode 4 étaient sur la table. Elles émanaient du Canada, de la Colombie, des Communautés Européennes et de ses Etats -membres, du Japon et des Etats-Unis. Les principales idées qui émergeaient de ces communications sont les suivantes :

1) Introduire une plus grande clarté dans les engagements relatifs au Mode 4, par exemple, à travers un accord sur les définitions communes des catégories de fournisseurs de services tout en faisant la lumière sur des restrictions telles l’analyse des besoins économiques ;

2) l’Amélioration de  la transparence des engagements à travers par exemple le meilleur usage des procédures de notification et les lignes directrices de transparence permettant de fournir des informations sur les exigences pertinentes et les changements ultérieurs ;

3) L’introduction d’un système spécial de procédures  administratives tel qu’un visa AGCS, distinct des visas habituels d’immigration, qui serait plus libéral et assorti de sauvegardes appropriées  et des procédures légales dans le cadre de l’OMC. ; et

4) l’octroi d’un accès au marché élargi sous le mode 4, par exemple, en  couvrant plus de secteurs de services relatifs au mode 4 dans  le processus d’inscription sur les listes, d’une plus grande catégorie de fournisseurs de services et en réduisant ou en enlevant certaines des conditions associées au mode 4.

Qu’en est-il des Demandes sous le mode 4 ?

     Dans le processus demande –offre, les demandes des pays en développement visent l’élargissement de  leur accès aux marchés au-delà des catégories des travailleurs qualifiés et des visiteurs d’affaires y compris les professions libérales explicitement dans les engagements. Plusieurs demandes appellent également à la couverture d’un plus grand nombre de  fournisseurs de services et des catégories qualifiées aussi bien pour une meilleure des normes de reconnaissance de l’AGCS afin de prévenir l’usage discriminatoire des barrières dans le cadre du Mode 4.

      L’objectif essentiel recherché par les Demandes des pays développés dans le cadre du Mode 4 est l’expansion de l’accès aux marchés et, dans certains cas aussi l’extension de la durée de séjour des spécialistes des nouvelles technologies de l’information et des visiteurs d’affaires. On notera également qu’ils ont formulé des demandes pour améliorer l’accès aux marchés des fournisseurs de services contractuels dans des domaines spécifiques tels l’ingénierie, l’assurance, et la consultance. Ces demandes appellent aussi à une plus grande transparence dans les visas et les procédures administratives et à une plus grande clarté  tant dans la couverture que la définition des catégories des fournisseurs de services. La différence fondamentale entre les demandes des pays développés et  celles des pays en développement  est que les pays développés mettent l’accent sur les travailleurs hautement qualifiés et les catégories et secteurs de fournitures de services liés à la présence commerciale (les filiales de firmes ou les Investissements étrangers).Cependant, les deux types de demandes insistent sur les questions de transparence, de définition et d’amélioration des procédures administratives relatives à l’entrée des travailleurs.

 Qu’en est-il des Offres Initiales sous le mode 4 ?

      A ce jour, près de 70 offres initiales ont été soumises par les membres (en comptant l’Union Européenne comme un membre). Certaines de  ces offres initiales en majorité des pays en développement sont toujours en suspens. Les PMA ne sont pas obligés de prendre des engagements mais sont encouragés à le faire. Quand bien même il y a eu des progrès limités dans l’amélioration des engagements sous le mode 4, il est à noter quelques  changements dans les engagements de certains pays sous ce mode. Ces changements comprennent l’extension des engagements pour couvrir plus de catégories de fournisseurs de services et de secteurs de services, la clarification des définitions de certaines catégories de fournisseurs de service, l’extension de la durée de séjour et le retrait ou l’assouplissement  de conditions restrictives pour certaines catégories.

       En règle générale, il y a eu peu d’améliorations dans les offres initiales sous le mode 4. Certains pays tels les Etats-Unis n’ont pas du  tout amélioré  leurs engagements initiaux sous le mode 4. Le recours extensif  aux restrictions et aux conditionnalités continue de prédominer dans les engagements, y compris une expérience professionnelle précédente, les critères  hiérarchiques et fonctionnels, la parité salariale, les plafonds numériques et les quotas, et la discrétion dans la reconnaissance des qualifications et de l’expérience. Pire encore, certaines des offres horizontales précisent que les conditions  supplémentaires contenues dans les listes sectorielles seraient applicables, ce qui aurait pour conséquence de potentiellement vider de leur contenu certaines des améliorations de libéralisation initiées dans l’offre horizontale. Plusieurs pays pourraient aussi continuer d’appliquer des restrictions quantitatives et des quotas. Finalement, et c’est le plus important, la structure de base et les engagements dans le cadre du mode 4  demeurent imprécis. Il n’ y a toujours pas de frontière claire entre  les règles et procédures relatives à l’immigration et la distinction entre  le mouvement temporaire et le mouvement définitif n’émerge pas de ces engagements.

Dès lors, quelles options se présentent donc devant les Etats membres et les négociateurs ?

                     Options existantes et quelques recommandations

 Comme  nous l’avons noté, deux types de questions émergent des propositions relatives au mode 4 :  

   - Les premières ont trait à la question de l’accès aux marchés : comment le mouvement temporaire peut être séparé de la migration permanente par l’amélioration des procédures administratives pour l’entrée et le séjour ? Et comment ces procédures peuvent être reflétées dans le cadre des engagements pour le mode 4.

   - Les secondes a trait aux politiques domestiques et aux mesures dont l’usage peut être affiné dans le cadre  de disciplines plus rigides de l’AGCS afin d’améliorer la transparence dans leur application et prévenir des politiques qui constitueraient des obstacles non nécessaires au mode 4.

Il est à noter que ces questions ne sont pas indépendantes l’une de l’autre. Les propositions sur les procédures administratives seraient utiles si et seulement si elles sont reflétées de manière appropriée dans les structures des engagements modifiés et appuyées par des disciplines appropriées relatives aux politiques intérieures. Tout autant, le développement des disciplines sur les questions de  réglementation intérieure telles que  la reconnaissance des qualifications peut être significatif s’ils sont pris en compte dans le cadre des engagements du Mode 4.

            L’une des critiques principales sur les engagements relatifs au mode 4 est qu’ils demeurent sujets à des procédures administratives sinueuses et peu transparentes et les réglementations qui leur sont applicables ressortissent du champ des politiques d’immigration ou du marché du travail. Donc, il est fondamental d’affiner les procédures administratives pour l’entrée  et qu’une claire distinction  soit établie entre l’entrée temporaire et permanente pour tout progrès dans les négociations sous le mode 4.

        Une proposition essentielle a été faite pour l’introduction d’un Visa de fournisseur de service (originellement proposé comme visa AGCS) pour couvrir les fournisseurs de service temporaire rentrant dans des catégories bien sélectionnées et de rendre celui-ci opérationnel par un modèle d’engagements. Cependant cette proposition est difficile d’application car le nombre d’utilisateurs potentiel de ce visa est limité  étant donné qu’il met davantage l’accent sur les catégories professionnelles hautement qualifiées, et exclue virtuellement les travailleurs semi qualifiés et les ouvriers prestataires de services. Tout progrès significatif dans les négociations sur le mode 4 requiert des initiatives visant également la libéralisation de l’accès aux marchés pour les catégories peu qualifiées. Les pays en développement et les PMA ont appelé à la formulation de nouvelles catégories de qualifications, qui incluraient les travailleurs semi ou peu qualifiés et l’élargissement de mécanismes de classifications ou d’étendre les engagements applicables aux nouvelles catégories de travailleurs.

        Il est largement admis que tout progrès sur les questions relatives au Mode 4 requiert des solutions à un ensemble d’aspects liés à la réglementation intérieure  afin d’améliorer l’accès aux marchés dans le mode 4 et le rendre  opérationnel pour les pays en développement comme les ACP et les PMA. Ces solutions se résument à mon avis à Cinq points :

1° La question de politique domestique la plus importante est la reconnaissance  des formations et des qualifications. Comme je l’ai dit, cela constitue une barrière majeure à l’entrée des fournisseurs de services des ACP en général y compris les PMA qui sont très largement marginalisés dans les initiatives existantes de reconnaissance de qualifications et cela les désavantage dans différents services où les conditions de licences et de certification s’appliquent à l’entrée.

2° S’accorder sur la gestion de l’impact de l’application des tests des besoins économiques aussi bien pour leur utilisation  que pour leur administration est aussi crucial. A la base, deux types de questions doivent ici être réglées le contexte des tests  des besoins économiques. La première est de limiter les catégories de services qui permettent leur utilisation et d’arriver à un accord entre les Etats membres sur les critères  de sélection de ces catégories. La seconde à régler est le développement de quelques standards multilatéraux pour limiter l’étendue de l’arbitraire et des mesures discriminatoires  dans l’application des tests de besoins économiques. Aussi bien qu’il n’existe pas de définition commune des tests des besoins économiques, il n’existe pas non plus de critères  clairs pour leur usage encore moins des procédures clairement établies relatives à leur administration. Dès lors, il apparaît nécessaires que des lignes directrices soient adoptées pour l’application des tests de besoins économiques, en commençant par les secteurs dans lesquels ces mesures sont communément utilisées.

L’impartialité et la transparence sont essentiels pour l’application réussie des mesures sus mentionnés. Dans ce cadre, l’Article VI sur la réglementation intérieure est hautement important pour tout progrès dans le mode 4.Comme je l’ai mentionné, les réglementations intérieures relatives aux procédures administratives pour l’entrée et la reconnaissance sont parmi les obstacles les plus sérieux au mode 4. Par exemple, les procédures de qualification dans plusieurs pays peuvent prendre de longs délais dans la vérification des qualifications d’un candidat, des intervalles d’examen de candidatures très peu raisonnables, et peuvent entraîner des coûts financiers exorbitants pour les candidats. Le Groupe de travail sur la Réglementation intérieure devra déterminer l’étendue des différentes règles et examiner jusqu’à quel point les differents articles de l’AGCS sont mutuellement exclusifs. Il est dans l’intérêt des pays ACP d’inclure spécifiquement des procédures administratives pour les permis de travail et les visas, la résidence, la licence et les qualifications dans le cadre de l’Article VI : 4 par rapport aux engagements à prendre dans le cadre des règles relatives à l’accès aux marchés et au traitement national.

4° Alors que plusieurs propositions de libéralisation du mode 4 ont trait à l’accès aux marchés, il y a un ensemble de mesures, relevant des engagements de traitement national, que l’on devrait sérieusement examiner. Ces mesures affectent les conditions de séjour  et de retour associées au mode 4. Nous pensons à la taxe sur la sécurité sociale, qui est imposée aux fournisseurs temporaires de service pendant qu’ils séjournent dans le pays hôte alors qu’ils ne bénéficieront pas des avantages qui y sont associés dans le futur. La question essentielle ici est de savoir si les  fournisseurs temporaires de service pourraient rentrer en possession de ces paiements ou si à tout le moins, des mécanismes peuvent être mis en place de manière à leur permettre de recevoir ces bénéfices sociaux en retour.

5° Il y a également un certain nombre d’autres questions qui ont reçu très peu d’attention dans les négociations relatives au mode 4. Ces questions ont trait aux abus sur les travailleurs, le trafic illégal et la fuite des cerveaux. Une combinaison d’approches permettrait de se pencher sur ces questions. Par exemple, sur la question de la fuite des cerveaux, il est nécessaire de mettre sur pied des sauvegardes et des mécanismes pour une coopération intergouvernementale afin de prévenir que la libéralisation du mode 4 n’aggrave la fuite des cerveaux dans les pays en développement. Une mise en œuvre judicieuse du Visa de Fournisseur de Service ainsi que des procédures de suivi, prévenant le changement de statut des détenteurs du Visa de  fournisseur de Service, et la mise en place d’un système de pénalités pour les violations par ses détenteurs des conditions y relatives, combinées avec les possibilités d’entrées multiples pourraient réduire l’incitation à rester et faciliteraient les retours.

Pour finir, je dirai qu’il apparaît nécessaire, en examinant ces questions, d’aller au-delà de l’approche commerciale et de la perspective mercantiliste des négociations sur le mode 4. Une approche plus intégrée, qui prenne en considération les bénéfices sociaux et le développement dans sa perspective globale est requise. Cette approche nécessiterait une plus large coopération entre les pays et une plus grande coopération entre les institutions s’occupant du commerce, de la migration, du travail et du développement dans les négociations sur le mode 4.

Je vous remercie de votre attention.       



٭ Communication présentée dans le cadre de la 1ère Réunion des Ministres ACP en charge des migrations et de la Mobilité, Bruxelles, Avril 2006.

Les opinions émises dans cette analyse n’engagent pas le Secrétariat des Etats ACP